3.0. Introducción
En el presente capítulo sistematizamos y analizamos los datos que nos han sido proporcionados por las distintas administraciones implicadas:
– El Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad del Gobierno del Estado, mediante el Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD) dependiente del IMSERSO.
– El Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco encargado de recabar la información ofrecida por las diputaciones forales y remitirla al IMSERSO.
– Osakidetza-Servicio Vasco de Salud.
– La Oficina de Trabajo Social de la Red de Salud Mental de Álava-Osakidetza.
– EUDEL - Asociación de Municipios Vascos.
– La Diputación Foral de Álava.
– La Diputación Foral de Bizkaia.
– La Diputación Foral de Guipúzcoa.
La inexistencia de un sistema integrado de información motiva que existan ciertas discrepancias entre los datos que aportan las distintas fuentes.
En este apartado 3.0. analizaremos los datos aportados por la Administración del Estado y el Gobierno Vasco y, en los apartados 3.1. a 3.17., los ofrecidos por las tres diputaciones forales.
a) Datos ofrecidos por el IMSERSO (Instituto de Mayores y Servicios Sociales del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad)
De acuerdo con la información histórica acumulada que se incorpora al Sistema de Información del SAAD (Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, dependiente del IMSERSO, a fecha 1 de octubre de 2010, se han registrado 94.241 solicitudes correspondientes a la Comunidad Autónoma del País Vasco, un 5,61% del total estatal. De ellas, 87.251, es decir, un 92,58%, han obtenido dictamen[59]. El 60,88% de esos dictámenes supone un reconocimiento de la situación de dependencia en grado III ó II, reconocimiento que, de acuerdo con la aplicación gradual de la LAAD, genera, en el momento actual, el derecho a prestación. Por tanto, el número de personas con derecho a prestación a esa fecha es de 53.119. El total de prestaciones efectivamente concedidas a estas personas –en forma de servicios o de prestaciones económicas– asciende a 49.411. A continuación, ofrecemos esquemáticamente estos valores:
CAPV | |||
Solicitudes | Dictámenes | Personas con derecho a prestación* | Prestaciones asignadas |
94.241 | 87.251 | 53.119 | 49.411 |
* Cuando aludimos de manera genérica a "prestación" nos estamos refiriendo tanto a servicios como a prestaciones económicas.
Si atendemos a la información incorporada al SISAAD sobre expedientes en vigor a 27 de septiembre de 2010[60], es decir, una vez realizada la regularización de bajas, fallecimientos, revisiones de grado o de prestación y expedientes depurados, los datos son los siguientes[61]:
CAPV | |||||
Nº de expedientes | Dictámenes | Personas con derecho a prestación | Personas beneficiarias (con prestaciones asignadas) | Total prestaciones asignadas* | Ratio de prestaciones por persona beneficiaria |
80.820 | 74.682 | 42.626 | 34.521 | 39.786 | 1,15 |
* Algunas personas en situación de dependencia disfrutan de más de una de las prestaciones previstas en el catálogo de la LAAD.
El 80,99% del conjunto de personas con derecho a prestación son beneficiarias; un 19,01% se encuentra, por tanto, a la espera de atención.
Nº de expedientes | Dictámenes | Personas con derecho a prestación | Personas beneficiarias (con prestaciones asignadas) | Total prestaciones asignadas | Ratio de prestaciones por persona beneficiaria | |
Álava | 11.761 | 11.075 | 7.781 | 5.858 | 7.935 | 1,35 |
Bizkaia | 37.775 | 33.038 | 17.520 | 14.026 | 14.760 | 1,05 |
Gipuzkoa | 31.284 | 30.569 | 17.325 | 14.637 | 17.091 | 1,17 |
TOTAL CAPV | 80.820 | 74.682 | 42.626 | 34.521 | 39.786 | 1,15 |
Por tanto, del total de expedientes registrados, el 46,74% corresponde a Bizkaia; el 38,71%, a Gipuzkoa y el 14,55% restante, a Álava. Así, según estos datos, por cada 1.000 habitantes se registran 32,77 expedientes en Bizkaia; 37,48, en Álava, y 44,33 en Gipuzkoa[62]. Destaca el reducido índice que presenta Bizkaia, si tenemos en cuenta que es el territorio con mayor población. Igualmente, se observa el elevado índice de Gipuzkoa.
Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | |
Respecto total de la CAPV | 14,55 | 46,74 | 38,71 |
% por cada 1.000 habitantes | 37,48 | 32,77 | 44,33 |
Como vemos, el 92,40% de los expedientes obtienen un dictamen (favorable o desfavorable) sobre su solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia. El territorio histórico de Gipuzkoa presenta el mayor grado de resolución: un 97,71%, frente al 94,17% de Álava y el 87,46% de Bizkaia.
Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | |
grado de resolución | 94,17 | 87,46 | 97,7 |
El total de personas con derecho a prestación –42.626– (un 57,08% sobre el conjunto de dictámenes emitidos), es decir, aquellas que han obtenido un reconocimiento de su situación de dependencia en Grado II o Grado III, representa el 1,96% del conjunto de habitantes de la CAPV. Dicho de otro modo, la tasa de personas con derecho a prestación por cada 1.000 habitantes es de 19,62. Por territorios, Gipuzkoa y Álava presentan una tasa muy semejante (24,55 y 24,79 respectivamente) alejada de la de Bizkaia (15,20).
Son 34.521 las personas beneficiarias, es decir, aquellas que disfrutan ya de alguna de las prestaciones a las que por ley tienen derecho. Representan, pues, un 80,99% del conjunto de personas con derecho a prestación; dicho de otro modo, un 19,01% de las personas con derecho a prestación se encuentran a la espera, (por territorios, Gipuzkoa registra un 15,52%, Bizkaia un 19,94% y Álava, un 24,71%).
Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | |
% personas beneficiarias | 24,55 | 15,2 |
24,79 |
En cuanto a la gradación obtenida por la persona solicitante, el 16,07% de las valoraciones realizadas determina que la persona es autónoma, que no puede ser considerada en situación de dependencia.
La distribución de las valoraciones por grado de dependencia se ofrece a continuación.
Grado III | Grado II | Grado I | Sin grado | |||||||||||
Nivel 2 | Nivel 1 | Nivel 2 | Nivel 1 | Nivel 2 | Nivel 1 | |||||||||
Dictámenes | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % |
74.682 | 8.276 | 11,08 | 13.335 | 17,86 | 8.809 | 11,8 | 12.206 | 16,34 | 8.303 | 11,12 | 11.748 | 15,73 | 12.005 | 16,07 |
El Grado III supone el 28,94% de las valoraciones realizadas, el Grado II, el 28,14% y el Grado I, el 26,85%. Como vemos, más de la mitad de las valoraciones realizadas (el 57,08%) obtienen la gradación que da derecho a prestación (grados III y II).
Dentro de cada grado, es siempre superior el porcentaje correspondiente al Nivel 1, el de menor gravedad.
En cuanto al perfil de la persona beneficiaria (con, al menos, una prestación asignada), los datos ofrecidos por el SISAAD sobre la distribución por sexo y edad se refieren al conjunto de la población española:
Mujeres | Hombres |
67% | 33% |
Sin especificar | 0-3 | 4-18 | 19-30 | 31-45 | 46-54 | 55-64 | 65-79 | 80 y más |
1,87% | 0,21% | 3,54% | 3,26% | 5,91% | 3,77% | 4,79% | 21,51% | 55,14% |
Como puede apreciarse, el 67% de las personas beneficiarias con prestación son mujeres y más de un 76% del total superan los 65 años. Por otra parte, el 3,75% son menores de 18 años.
Como avanzábamos, con relación al número de personas beneficiarias, en nuestra comunidad cuentan con, al menos, una prestación 34.521 personas, el 80,99% de las personas con derecho a prestación. De modo que el 1,59% de la población vasca se beneficia de alguna de las prestaciones previstas en la LAAD.
Del total de prestaciones asignadas (39.786) el 42,96% se registra en Gipuzkoa, el 37,10%, en Bizkaia, y el 19,94% en Álava.
La ratio de prestaciones por persona beneficiaria en la CAPV es de 1,15 lo que la sitúa en la octava posición dentro del conjunto estatal aunque por debajo de la media (1,18). Por territorio histórico, Álava presenta la mayor ratio (1,35), seguida de Gipuzkoa (1,17) y de Bizkaia (1,05), en última posición.
CAPV | Álava | Bizkaia | Gipuzkoa |
1,15 | 1,35 | 1,05 | 1,17 |
A continuación, presentamos la distribución de las 39.786 prestaciones asignadas (servicios y prestaciones económicas) de acuerdo con la tipología establecida en el Capítulo II de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAAD):
Prevención de dependencia y promoción personal | Teleasistencia | SAD | Centros de día/ noche | Atención residencial | Prestación Económica Vinculada al Servicio | Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar | Prestación Económica de Asistencia Personal | Total | ||||||||||
Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | |
CAPV | − | − | 3.839 | 9,65 | 4.537 | 11,4 | 4.605 | 11,57 | 8.231 | 20,69 | 822 | 2,07 | 17.221 | 43,28 | 531 | 1,34 | 39.786 | 100 |
ÁLAVA | − | − | 562 | 7,08 | 1.615 | 20,35 | 745 | 9,39 | 765 | 9,64 | 626 | 7,89 | 3.622 | 45,65 | − | − | 7.935 | 100 |
BIZKAIA | − | − | 1.493 | 10,11 | 405 | 2,74 | 1.766 | 11,97 | 4.066 | 27,55 | − | − | 7.030 | 47,63 | − | − | 14.760 | 100 |
GIPUZKOA | − | − | 1.784 | 10,44 | 2.517 | 14,73 | 2.094 | 12,25 | 3.400 | 19,89 | 196 | 1,15 | 6.569 | 38,44 | 531 | 3,11 | 17.091 | 100 |
Advertimos una prevalencia clara de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar seguida de la atención residencial.
Como ya hemos indicado, estos datos son los ofrecidos por el IMSERSO. Por las razones que en el próximo apartado explicaremos, parece más adecuado realizar el análisis de la distribución de las prestaciones, a la vista de los datos ofrecidos por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
En cuanto al servicio de prevención de la dependencia y promoción de la autonomía personal, hemos de señalar que el SISAAD no registra ningún servicio en la CAPV. Desde nuestro punto de vista, una serie de servicios y ayudas que se vienen ofreciendo en nuestra comunidad, incluso antes de la entrada en vigor de la LAAD, deberían enmarcarse en este apartado, por lo que la distribución general sería bien distinta. Nos estamos refiriendo a los servicios de atención temprana, los servicios relacionados con las ayudas técnicas o productos de apoyo, de adaptación de vivienda, etc., que analizamos en los apartados 2.10.1.a), 2.10.2.d), 3.12.0 y 3.12.9 de este informe.
Por último, de acuerdo con los datos facilitados por la Tesorería General de la Seguridad Social, a 1 de octubre de 2010, en el País Vasco se habían resuelto 7.837 convenios especiales de cuidadores/as no profesionales de personas en situación de dependencia: 1.132 en Álava (3,6 por cada 1.000 habitantes), 3.745 en Bizkaia (3,25 por cada 1.000 habitantes) y 2.960 en Gipuzkoa (4,19 convenios por cada 1.000 habitantes)[63].
b) Datos ofrecidos por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
Según nos comunica el Departamento, los datos que ofrece el SISAAD corresponden a un ciclo de solicitud que incluye únicamente la primera valoración y las prestaciones pautadas para esa primera valoración. La razón estriba en que, a la fecha de cierre de este informe, el Departamento no ha remitido todavía al IMSERSO las modificaciones operadas. Estas modificaciones son de dos tipos:
– las relativas al Plan Individualizado de Atención: nuevos servicios o prestaciones pautadas, suspensión de las que se estaban disfrutando, modificaciones de la cuantía en el caso de prestaciones económicas, etc.;
– las que se refieren al grado y nivel reconocidos.
Así pues, el Departamento nos ha facilitado los datos obtenidos a partir de sus ficheros –con las revisiones incluidas– advirtiéndonos de dos cuestiones que han de tenerse en cuenta a la hora de interpretarlos:
– La depuración realizada con relación a los fallecimientos se sirve de los datos ofrecidos por el INE.
– El número de prestaciones asignadas se corresponde con las prestaciones/servicios que han sido concedidos durante el ciclo de vida del expediente de un beneficiario. Es decir, por ejemplo, si a un beneficiario se le concede una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y posteriormente se le suspende para ingresar en un centro residencial, se computarían dos prestaciones, esto es, una PECEF y un servicio de atención residencial.
La segunda cuestión nos impide utilizar tales datos para el cálculo de la ratio de prestaciones por persona beneficiaria. Sin embargo, sí vamos a hacer uso de ellos para conocer la gradación de las personas solicitantes correspondiente a su última valoración y la distribución de todas las prestaciones que se han pautado en la CAPV:
Grado III | Grado II | Grado I | |||||||||||
Nivel 2 | Nivel 1 | Nivel 2 | Nivel 1 | Nivel 2 | Nivel 1 | ||||||||
Dictámenes con resultado de dependencia | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | |
CAPV | 63.864 | 9.490 | 14,86 | 14.498 | 22,7 | 8.800 | 13,78 | 12.588 | 19,71 | 7.624 | 11,94 | 10.864 | 17,01 |
ÁLAVA | 11.162 | 1.744 | 15,62 | 2.442 | 21,88 | 1.840 | 16,49 | 2.349 | 21,05 | 1.341 | 12,01 | 1.446 | 12,95 |
BIZKAIA | 27.048 | 3.848 | 14,23 | 5.733 | 21,2 | 3.469 | 12,82 | 5.198 | 19,22 | 3.420 | 12,64 | 5.380 | 19,89 |
GIPUZKOA | 25.654 | 3.898 | 15,19 | 6.323 | 24,65 | 3.491 | 13,61 | 5.041 | 19,65 | 2.863 | 11,16 | 4.038 | 15,74 |
Fuente: IMSERSO. Sistema de Información del SISAAD.
Como puede apreciarse, el 37,56% de los dictámenes favorables de dependencia en la CAPV corresponden al Grado III; el 33,49% al Grado II y el 28,95% al Grado I. Por territorios, Bizkaia registra el mayor índice de valoraciones de Grado I (32,53%, frente al 26,90 de Gipuzkoa y el 24,96 de Álava) y Gipuzkoa el de valoraciones de Grado III (39,84%, frente al 37,50% de Álava y el 35,43 de Bizkaia). Álava es el único territorio en el que el índice de valoraciones de Grado II supera al de las de Grado I.
Incluimos también los datos relativos a las prestaciones asignadas cuyo análisis no ha de pasar por alto las matizaciones anteriormente realizadas.
Prevención de dependencia y promoción personal | Teleasistencia | SAD | Centros de día/ noche | Atención residencial | Prestación Económica Vinculada al Servicio | Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar | Prestación Económica de Asistencia Personal | Total | ||||||||||
Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | Nº | % | |
CAPV | − | − | 5.180 | 9,65 | 6.375 | 11,88 | 5.988 | 11,15 | 11.122 | 20,72 | 1.276 | 2,38 | 22.493 | 41,9 | 1.247 | 2,32 | 53.681 | 100 |
ÁLAVA | − | − | 856 | 7,76 | 2.411 | 21,84 | 1.058 | 9,58 | 1.106 | 10,02 | 903 | 8,18 | 4.705 | 42,62 | − | − | 11.039 | 100 |
BIZKAIA | − | − | 1.836 | 10,73 | 411 | 2,4 | 1.992 | 11,64 | 5.039 | 29,46 | − | − | 7.829 | 45,76 | 1 | 0,01 | 17.108 | 100 |
GIPUZKOA | − | − | 2.488 | 9,74 | 3.553 | 13,92 | 2.938 | 11,51 | 4.977 | 19,49 | 373 | 1,46 | 9.959 | 39 | 1.246 | 4,88 | 25.534 | 100 |
Por lo que se refiere a las prestaciones que disfruta la población en situación de dependencia, observamos una clara prevalencia de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (41,90%). La segunda prestación más disfrutada es la atención residencial (20,72%) seguida del servicio de ayuda a domicilio (11,88%), el centro de día (11,15%) y la teleasistencia (9,65%). La prestación económica vinculada al servicio y la de asistencia personal tienen un peso muy inferior (2,38% y 2,32% respectivamente).
Observamos las siguientes desviaciones remarcables respecto de esta distribución media:
– El índice de atención residencial asignada es notablemente superior a la media en Bizkaia (29,46%) y marcadamente inferior en Álava (10,02%).
– En Álava, el índice de prestación económica vinculada al servicio es marcadamente superior a la media (8,18%) y el de servicio de teleasistencia, inferior (7,76%).
– El índice de servicio de ayuda a domicilio asignado (21,84%) es muy superior a la media, en Álava, y muy inferior en Bizkaia (2,40%).
– La asignación de la prestación económica de asistencia personal sólo tiene una presencia destacable en Gipuzkoa, donde se registra el prácticamente 100% de las asignaciones.
c) Información ofrecida por Osakidetza-Servicio Vasco de Salud
Como ya avanzábamos en el capítulo dedicado a la metodología, hemos dirigido una petición de información a Osakidetza-Servicio Vasco de Salud, con el fin de conocer la evolución en la aplicación de la LAAD sobre el colectivo de personas con enfermedad mental, que están siguiendo tratamiento en los servicios de salud mental y al tiempo demandan la valoración de dependencia para tener acceso a otros recursos, servicios y prestaciones sociales.
En concreto, la petición a Osakidetza-Servicio Vasco de Salud se concretaba en los siguientes aspectos:
1. Datos que permitan determinar por territorio histórico, entre otros, el número de solicitudes de valoración de dependencia del colectivo de personas con enfermedad mental, grado de dependencia, servicios y prestaciones asignadas.
2. Medidas adoptadas para facilitar el acceso al sistema de atención a la dependencia de las personas con enfermedad mental.
3. Dificultades de aplicación de la LAAD en los distintos territorios.
4. Posibles modificaciones en la LAAD.
5. Nuevos recursos para atender a las necesidades del colectivo de personas con trastorno mental severo.
6. Aspectos positivos de la LAAD.
De la respuesta de Osakidetza-Servicio Vasco de Salud destacamos los siguientes extremos:
– Con relación a los datos solicitados, se nos indica que no es posible proporcionarlos en el momento de la petición, por su exhaustividad y por la propia dinámica organizativa de la atención en salud mental y su multiplicidad de recursos. Sin embargo, el Servicio se muestra dispuesto a fijar los indicadores pertinentes y elaborar un protocolo de recogida de información.
– Nos señalan que, dadas las competencias asumidas por las diputaciones forales en materia de dependencia, la red de salud mental se limita a realizar una tarea informativa, proponiendo a la persona que solicite la valoración de dependencia y facilitándole los trámites para que acceda a dicha valoración. En el caso de las personas con trastorno mental severo, la valoración de dependencia se considera una prioridad.
– En la red de salud mental se ha creado un instrumento de trabajo llamado plan individualizado de tratamiento (PIT) en el que se incluyen de forma integral los aspectos relacionados con el tratamiento de la persona con trastorno mental severo, entre ellos, las prestaciones derivadas de la LAAD y una consideración sobre cuáles deberían ser los recursos adecuados para la concreta persona. Puede producirse un antagonismo entre el PIT y el PIA elaborado por la diputación foral. Si no se da la necesaria coordinación entre el ámbito social y el ámbito sanitario, pueden priorizarse aspectos distintos en la detección de las necesidades y generarse conflictos en cuanto a cuáles son los recursos idóneos para la persona en situación de dependencia.
– En opinión de Osakidetza, el baremo de valoración de la dependencia fue confeccionado con una orientación hacia la discapacidad física y sensorial. Como consecuencia, en el caso de personas con trastorno mental severo, "la valoración de dependencia es sistemáticamente escasa así como los recursos asignados, lo que evidentemente frustra las expectativas derivadas de la aprobación de la ley y, en ocasiones, invierte las posibilidades de recursos".
Sobre esta cuestión, en igual sentido, la Diputación Foral de Bizkaia nos indicaba que la incidencia de la LAAD en el colectivo de personas por ellos tuteladas "ha sido verdaderamente escasa, no habiéndose detectado un incremento significativo en el derecho de servicios o prestaciones". El ente foral señalaba, para explicar este fenómeno, que el concepto de dependencia utilizado por la ley define de forma explícita qué se entiende por apoyo para las actividades básicas de la vida diaria, sin embargo no aborda las necesidades de las personas con enfermedad mental que precisan "otros apoyos para su autonomía personal". Así, el baremo contempla situaciones ligadas a la pérdida de autonomía física, intelectual o sensorial, pero no lo hace con las relativas a las personas con enfermedad mental. De ese modo –señala la Diputación– el resultado que se obtiene es muy diverso, hasta el punto de darse la contradicción de que una persona declarada judicialmente incapaz por razón de enfermedad mental resulta declarada autónoma a los efectos de la LAAD, con el perjuicio que ello supone en el acceso a ciertas prestaciones y servicios.
– No obstante lo anterior, en su respuesta, Osakidetza realiza una valoración positiva de la LAAD por haber propiciado que las instituciones perciban determinadas realidades derivadas de la discapacidad como responsabilidad propia, y la colaboración sociosanitaria e interinstitucional como una labor ineludible, sin perjuicio de que no llegue a cubrir todas las expectativas generadas. Asimismo, considera que ha servido de acicate para la puesta en marcha de determinadas estructuras (minirresidencias) imprescindibles para la atención del colectivo de personas con trastorno mental grave.
– A pesar del camino recorrido, es precisa una mayor implementación de recursos de inserción laboral para las personas con trastorno mental grave, pues dichos recursos son los más eficaces desde el punto de vista terapéutico y los que mejor contribuyen a la superación del estigma y los prejuicios sociales. Se detecta también la necesidad de recursos residenciales, especialmente para personas de 40 a 60 años, como alternativa a la institucionalización.
– Sobre las dificultades apreciadas por Osakidetza con relación a la aplicación de la LAAD, reproducimos el contenido íntegro de la información ofrecida por el Servicio Vasco de Salud:
"La aplicación de la ley de dependencia y las consecuencias que derivan de la misma están intensamente influenciadas por las culturas, alianzas y proyectos comunes entre el Departamento de Sanidad/Osakidetza y las diputaciones forales correspondientes. Aun existiendo un Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria, con sus correspondientes comisiones de coordinación territorial, en donde se puede pactar y elaborar la política de atención sociosanitaria y dar desarrollo al plan estratégico, finalmente en cada territorio la comprensión e interpretación de cuáles son los ámbitos de competencia no son siempre comunes. Hay dos cuestiones diferenciadas:
a) La aplicación del baremo de dependencia y la valoración de la misma, que es similar en todos los territorios.
b) La implementación de recursos necesarios derivados de la situación de dependencia, generalmente de carácter sociosanitario, y la participación en la financiación de los mismos. En este sentido sí hay diferencia entre los territorios.
Si ponemos como base el acuerdo de reubicación de pacientes psiquiátricos a estructuras sociales normalizadas, que se firmó por parte del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria en enero del año 2005, el desarrollo del mismo ha sido radicalmente diferente, siendo Bizkaia el único territorio en el que las conclusiones del acuerdo se han llevado a cabo; en Gipuzkoa no ha habido solicitudes (al no haber hospitales psiquiátricos públicos) y en Araba no ha habido acuerdo de reubicación por distintas cuestiones que han llevado a posponer dicho acuerdo a la consecución de otros temas.
En Bizkaia hay una compresión de la interrelación sociosanitaria y una percepción de que la financiación de estructuras es algo propio y que deriva de la aplicación de la ley de dependencia. El Plan de reubicación de pacientes psiquiátricos ha externalizado más de 50 pacientes desde el año 2005 y se ha construido la minirresidencia de Galdames que junto a todas las plazas de pisos protegidos que se mantienen en régimen de cofinanciación, son algunos de los ejemplos de implicación en el desarrollo compartido de la ley de dependencia dentro del espacio sociosanitario.
En Gipuzkoa la situación es similar a la de Bizkaia, con la construcción y cofinanciación de minirresidencias y otro tipo de centros de ámbito sociosanitario.
En Araba, la situación en lo que respecta a la percepción conjunta de necesidades es distinta y, aunque hay comunicación, las estructuras no siempre reflejan un consenso común. El plan de reubicación no ha tenido ninguna salida y las personas en situación de dependencia y que ya no deberían forman parte del ámbito sanitario por la ausencia de sintomatología siguen en él, al estar cerradas las salidas a otras situaciones más normalizadas".
d) Información ofrecida por la Oficina de Trabajo Social de la Red de Salud Mental de Álava-Osakidetza
La Oficina de Trabajo Social de la Red de Salud Mental de Álava-Osakidetza nos ha aportado información de gran interés sobre el impacto de la LAAD en las personas con enfermedad mental atendidas en la Red de Salud Mental de Álava.
Destacamos, a continuación, las cuestiones más relevantes:
– La entrada en vigor de la ley ha modificado el modo de acceso de las personas con enfermedad mental (PCEM) a los servicios sociales que presta el Instituto Foral de Bienestar Social de Álava (IFBS).
– La aplicación efectiva de esta ley está suponiendo una reorganización de las estructuras que lleva consigo un largo tiempo de impasse, razón por la que no se están pudiendo ocupar las plazas libres de muchos alojamientos de personas con enfermedad mental concertados con el IFBS.
– La herramienta de valoración empleada no recoge adecuadamente las limitaciones y dificultades para la vida autónoma que tienen las personas con enfermedad mental. El baremo utilizado se centra principalmente en las dificultades funcionales, mientras que las limitaciones de estas personas están, más a menudo, relacionadas con la iniciativa y la motivación. Las adaptaciones que contempla el baremo para discapacidad intelectual y enfermedad mental respecto al desempeño de tareas no resultan eficientes para valorar la necesidad de apoyo externo o dependencia de terceros.
– Un notable porcentaje del colectivo ha sido valorado en el grado de dependencia I; ello les impide acceder a los recursos residenciales públicos o concertados. Se trata de un problema muy grave pues gran parte de este grupo presenta una inmediata necesidad de alojamiento.
– La prioridad en función del grado de dependencia a la hora de acceder a los recursos y la limitada oferta de servicios dificultan el acceso a recursos no residenciales como talleres ocupacionales, atención diurna, etc.
– Es preocupante la situación de las personas con enfermedad mental de más de 60 años. Llegadas a esta edad, los recursos específicos de salud mental dejan de ofrecerles cobertura, pero su acceso a la atención residencial pública de la tercera edad se torna imposible por las siguientes razones:
a) las plazas están ocupadas por grandes dependientes funcionales;
b) en pocas ocasiones se les reconoce como grandes dependientes, pues presentan un deterioro cognitivo y sociofamiliar mayor que el funcional;
c) la habitual ausencia de bienes, sus bajas pensiones o la ausencia de apoyo económico familiar no les permite acceder a los recursos residenciales privados.
– La nueva ley reconoce el derecho a una serie de recursos que, en el caso de las personas dependientes por su enfermedad mental, no existen o son insuficientes. De ahí la necesidad de impulsar la creación de:
a) unidades sociosanitarias para personas mayores con enfermedad mental y para otras que no tienen cabida en los actuales recursos;
b) centros ocupacionales;
c) centros de día y de noche;
d) apoyo socioeducativo en el hogar;
e) acompañamiento de apoyo, también a los que se encuentran en residencias.
– Es necesario apoyar a las familias que cuidan a personas con enfermedad mental con recursos intermedios y apoyo domiciliario.
– Es preciso equiparar la oferta de servicios de las residencias para salud mental a la existente en residencias de tercera edad (actividades ocupacionales, rehabilitadoras, cuidados sanitarios, etc.).
– En Álava, todos los recursos están centralizados en Vitoria; ello obliga a desarraigar a las personas usuarias de su medio rural, salvo en el caso del Valle de Ayala, donde existen recursos gestionados por ASASAM (Asociación Ayalesa de Familiares y Enfermos Psíquicos): centro ocupacional y atención residencial. Es necesario dotar al resto de cuadrillas de Álava de recursos propios para las personas con enfermedad mental.
– La prestación económica vinculada al servicio es de imposible aplicación, pues los alojamientos privados utilizados en Salud Mental hasta ahora están desapareciendo y los pocos que quedan carecen de la homologación requerida.
e) Información ofrecida por EUDEL-Asociación de Municipios Vascos
En opinión de EUDEL, desde la entrada en vigor de la LAAD, los servicios sociales municipales, como puerta de entrada al Sistema Vasco de Servicios Sociales, han desempeñado, además de su tarea de información, valoración y orientación a la ciudadanía, una labor indiscutible de gestión de la oferta de los servicios que el catálogo ofrece.
Sobre el impacto generado por la LAAD en el ámbito municipal, la Asociación de Municipios Vascos nos indica:
"Es indudable que en el tiempo que llevamos desde la puesta en marcha de este nuevo marco de protección se ha producido un incremento de la demanda de información, valoración y gestión de recursos e intervención social. Por este motivo, podríamos diferenciar dos impactos diferentes:
1.- Por un lado, un impacto que no se suele medir pero que tiene gran importancia en los servicios sociales municipales, es el relativo a todas las personas interesadas que acuden a éstos para informarse de los derechos que puedan corresponderles por medio de esta Ley, a ellas o a sus allegados, en aparente situación de dependencia (lo cual no significa que todas estas personas tengan posteriormente derecho a las prestaciones del SAAD). Todo ello, a pesar de que la ley no se refiera expresamente a la función de información, supone una importante carga de trabajo para las estructuras de servicios sociales, y sin olvidar que en su consideración de puerta de acceso al sistema de servicios sociales gestionan en varias de sus fases procedimentales el acceso a recursos ajenos a la competencia municipal.
Tal función que ya se venía realizando, se ha visto incrementada, no obstante, con el notable impulso que la ley ha ofrecido al elevarlo a la categoría de derecho. La mayor dedicación de las estructuras de servicios sociales municipales a esta tarea, por el contrario, no viene acompañada de la dotación económica correspondiente.
En este sentido, con la entrada en vigor de la ley, en enero de 2007, muchos servicios sociales municipales vieron desbordadas sus dependencias por el aumento en la demanda, ya que a las personas que solicitaban la valoración de la dependencia para poder acceder a un recurso determinado (centro de día, ingreso residencial...), se sumaron aquellas personas que solicitaban la valoración de la dependencia para poder acceder a las diferentes prestaciones económicas (especialmente la prestación económica para cuidados en el entorno familiar). (...)
2.-El segundo impacto se produce por la propia aplicación de la ley.
En este sentido, las dificultades en la organización de los servicios sociales municipales se han visto agravadas por la falta de apoyo económico de la instancia promotora del SAAD a las estructuras municipales. A este respecto, cabe recordar que a pesar de que en el artículo 32 de la LAAD, relativo a la financiación del Sistema, hace referencia a que la Administración General del Estado garantizará la cobertura del nivel de protección mínimo garantizado para cada persona beneficiaria del Sistema, la realidad es que esta aportación económica cubre una pequeña parte de los costes derivados de la aplicación de la ley.
El servicio de ayuda a domicilio (SAD), es uno de los servicios de gestión municipal que más se demanda entre la ciudadanía por ser un recurso que mantiene a la persona dependiente en su propio entorno, y las horas de prestación del servicio se pueden ajustar a las necesidades reales de las personas usuarias. Sin embargo, esta flexibilidad se ha visto afectada por las intensidades mínimas establecidas en la normativa de desarrollo que no tiene en cuenta las necesidades reales, ni si la persona demandante cuenta con apoyos de la red formal, ni el copago que estas personas tienen que afrontar.
Por otro lado, es preciso traer a colación que el precio/hora que los ayuntamientos vascos están abonando en estos momentos por la gestión y el mantenimiento del servicio de ayuda a domicilio, es notablemente superior a los del resto del Estado, situándose en estos momentos a la cabeza en cuanto al coste horario del servicio que casi viene a triplicar la cuantía que desde el SAAD se financia".
Sobre la implantación de la LAAD en los tres territorios históricos, EUDEL nos señala:
"La implantación de la ley se ha ido desarrollando de forma desigual en los tres territorios, ya que al no haber habido ninguna instancia común que haya coordinado las acciones, han sido las diputaciones forales las competentes para el establecimiento del procedimiento de valoración de la dependencia y de gran parte de los servicios incluidos en el catálogo del SAAD.
Del mismo modo, la coordinación interinstitucional es materia pendiente en servicios sociales, y como en otras cuestiones, se ha desarrollado de manera diferente en los tres territorios.
Es a partir de este momento en el que se está desarrollando normativamente la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, cuando se deberían establecer los mecanismos de coordinación que puedan garantizar un equilibrio territorial en materia de servicios sociales, incluyendo los temas relativos a la dependencia.
En este sentido, en el artículo 7 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, referente a los principios por los que se rige la ley, cabe destacar los apartados c) y h), relativos a la igualdad y equidad, y coordinación y cooperación respectivamente.
En el apartado c) relativo a la igualdad y equidad, se determina que las administraciones públicas vascas deberán garantizar la cobertura de prestaciones y servicios, la distribución homogénea de los recursos, así como el acceso a los recursos y prestaciones con criterios de equidad.
Asimismo, en el apartado h) relativo a la coordinación y cooperación se establece que las administraciones públicas vascas actuarán en cooperación y coordinación entre sí.
Bajo estas mismas premisas se puede entender el artículo 79 de la mencionada ley que hace referencia al Sistema Vasco de Información sobre Servicios Sociales, se pretende dar un paso más allá del nivel territorial y tratar de conseguir una unificación de la información, de manera coordinada entre el Gobierno Vasco, las tres diputaciones forales, los ayuntamientos y las entidades privadas. Este proceso se acaba de iniciar y su desarrollo está previsto que dure 2 años.
Paralelamente y en concreto en relación al servicio de ayuda a domicilio, desde EUDEL se ha iniciado un proceso de estudio y valoración de un baremo de acceso para la determinación de los niveles de atención, que trate de unificar estos criterios a nivel municipal en los tres territorios. Este estudio, se está desarrollando por el SIIS y se encuentra en fase de validación.
Entendemos que la existencia de herramientas que faciliten el trasvase de datos e información entre las diferentes instituciones es absolutamente necesaria, tanto para agilizar los trámites administrativos de cara a las personas usuarias del sistema, así como para crear un Sistema Vasco de Servicios Sociales consolidado que evite las desigualdades entre territorios".
La Asociación de Municipios Vascos subraya que la principal dificultad a la que los Ayuntamientos se han tenido que enfrentar en la aplicación de la LAAD "ha sido y sigue siendo la falta de financiación para la aplicación de la misma". En su opinión, "los ayuntamientos se han visto obligados a asumir las atribuciones establecidas por la gestión de una ley con el aumento de la carga de trabajo que ello supone, pero sin transferir los recursos económicos suficientes para su desarrollo.
EUDEL viene defendiendo la suficiencia financiera de los municipios ante la entrada en vigor de normas que les atribuyen competencias y para ello exige que tales normas articulen mecanismos de financiación municipal para su desarrollo, con el fin de que los derechos adquiridos por la ciudadanía se vean garantizados.
A la falta de financiación añade la Asociación de Municipios Vascos la falta de información sobre los impactos de la implantación de la ley en el ámbito local y asegura que "no se tienen en cuenta los esfuerzos necesarios para desarrollar y gestionar las tareas encomendadas en la norma a los entes locales, lo que deja entrever una falta de planificación a la hora de hacer política sin contar con los agentes implicados y las necesidades que éstos puedan tener: formación del personal técnico municipal antes de la entrada en vigor de la ley, financiación suficiente para afrontar las competencias atribuidas, etc.".
Añade que "en la actualidad nos encontramos en un momento crucial en la estructuración del sistema prestacional vasco con el desarrollo normativo de tres leyes fundamentales para dicha estructuración: la Ley de Servicios Sociales, la Ley de Familia y la Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social; ante los cambios en el marco de referencia en materia de servicios sociales, que obligan a la asunción por los gobiernos locales de nuevas funciones y consecuentemente a la prestación de nuevos servicios, centros, prestaciones económicas y demás recursos sociales, y a una mayor intensidad y cobertura de los mismos, así como un considerable incremento en la gestión, el sistema de financiación de los servicios municipales debe necesariamente verse alterado". Y por ello concluye que "como consecuencia de esa nueva atribución de competencias sería necesario redefinir las fórmulas de la asignación de recursos económicos a los gobiernos locales para la adecuada cumplimentación de las obligaciones que se derivan de la asunción de nuevas funciones operadas por los cambios normativos descritos".
Ante esta nueva ordenación EUDEL nos indica que los servicios sociales municipales van a tener que gestionar tanto prestaciones y servicios del sistema de servicios sociales, como del sistema de garantía de ingresos y del sistema de la dependencia. Ello, unido, en su opinión, a que juegan un papel estratégico en la materialización del derecho subjetivo exigible a los servicios sociales y a que son la puerta de entrada al sistema y su elemento básico, "hace preciso optar por fórmulas de cofinanciación o de coparticipación del resto de las instituciones en la financiación de los servicios sociales municipales".
Por último, la Asociación de Municipios Vascos destaca la necesaria coordinación de las actuaciones de las administraciones con responsabilidades en materia de servicios sociales, y demanda que los municipios sean partícipes y protagonistas en clave de igualdad en el diseño de las políticas sociales.
f) Información y datos ofrecidos por las tres diputaciones forales
La información facilitada por las diputaciones forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa ha sido la principal fuente de nuestro informe. Corresponde a los ejercicios 2007, 2008 y 2009, lo que nos permite conocer la evolución operada desde la entrada en vigor de la LAAD, el 1 de enero de 2007. La información acumulada ofrecida por las diputaciones de refiere a los datos extraídos a 1 de octubre de 2010. En los apartados siguientes (3.1. a 3.17.) sistematizamos esta información y la analizamos.
[59] Cuando indicamos que la solicitud ha obtenido un dictamen queremos expresar que la Administración se ha pronunciado sobre la valoración de dependencia de la persona solicitante, bien considerándola autónoma, bien determinando el grado y nivel de dependencia que presenta.
[60] Fecha de extracción de los datos desagregados por territorio histórico, realizada por el IMSERSO.
[61] La depuración, en el caso del País Vasco, no es total, como se explica en el apartado b) relativo a los datos facilitados por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
[62] Población referida al 1 de enero de 2009. CAPV: 2.172.175; Álava: 313.819; Bizkaia: 1.152.658 y Gipuzkoa: 705.698 (fuente: INE).
[63] En algunos casos, los/as cuidadores/as no profesionales no tienen la obligación de suscribir este convenio (por ejemplo, si ya se encuentran afiliados a la Seguridad Social como pensionistas) o pueden estar atendiendo a más de una persona en situación de dependencia. Ello y el hecho de que se compute la PECEF a pesar de que ésta pueda ser sustituida por una atención residencial explica que estas cifras no coincidan con las correspondientes a las PECEF asignadas.